La Ley

Leyes Orgánicas

El constituyente de 1978 decidió introducir una distinción entre leyes ordinarias y leyes orgánicas que obedece a una reserva material de esta última, así como a un procedimiento legislativo reforzado, para garantizar la estabilidad de aquellas disposiciones que regulan los aspectos más importantes de los derechos fundamentales, ciertos bienes jurídicos o instituciones de mayor importancia.

De esta manera, el artículo 81, dentro del Capítulo II del Título III, indica que son leyes orgánicas “las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”.

Desde un punto de vista material, pues, ha de leerse todo el articulado constitucional para detectar qué materias operan bajo reserva de ley orgánica. Y desde una perspectiva formal, el apartado dos del citado precepto señala que “La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.

Por lo tanto, son dos las características que diferencian a la ley orgánica de la ordinaria: materia y procedimiento legislativo. A primera vista, y aunque por razón de materia las leyes orgánicas son más permanentes en el tiempo, no existe como tal una jerarquía normativa vertical entre leyes orgánicas y leyes ordinarias. En este sentido, la fuerza activa y pasiva que tiene una ley orgánica para derogar o sobreponerse a una ordinaria opera ratione materiae.

No obstante, fuera de la reserva material que detallaremos más adelante, la ley orgánica no goza de un status especial, puesto que, de lo contrario, este recurso legislativo podría favorecer la rigidez de la ley por una mayoría absoluta que perjudicaría a futuros legisladores. A este fenómeno se le conoce como petrificación del ordenamiento jurídico, y para solucionarlo la jurisprudencia ha establecido que la resistencia pasiva de la ley orgánica respecto a la ordinaria solo se da cuando ha regulado las propias materias reservadas.

La jurisprudencia se ha pronunciado en varias ocasiones al respecto. En su FJ 3, la STC 127/1994, de 5 de mayo, lo resumió de la siguiente forma:

“Este carácter rigurosamente excepcional de la Ley Orgánica como fuente del Derecho se justifica, entre otras razones, porque «llevada a su extremo, la concepción formal de la Ley Orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas» [STC 5/1981, fundamento jurídico 21.A), y, entre otras, la STC 76/1983, fundamento jurídico 2.]. De manera que «si es cierto que existen materias reservadas a Leyes Orgánicas (art. 81.1 de la C.E.) también lo es que las Leyes Orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la Ley orgánica que invadiera materias reservadas a Ley ordinaria» (ibídem)”

Como puede observarse en la descripción de materias enumeradas en el margen derecho, la reserva de ley orgánica afecta a multitud de aspectos dispersos en el texto de 1978, pero todos tienen en común la regulación de aspectos centrales, tanto en materia de derechos fundamentales, como el régimen, estatuto y competencias de los diferentes poderes e instituciones del Estado.

Por consiguiente, solo en la medida en que la ley orgánica regule estas materias puede decirse que goza de fuerza pasiva y activa frente a la ley ordinaria, e independientemente del hecho de que haya sido aprobada por el procedimiento de la mayoría absoluta. Así pues, lo que le da estabilidad a la ley orgánica y su fuerza derogatoria es precisamente el conjunto de materias que regula. Lo contrario, como indicaba la jurisprudencia, conduciría a la petrificación del ordenamiento jurídico por parte de una hipotética mayoría absoluta.

La ley ordinaria puede tener fuerza activa para derogar una ley orgánica anterior siempre y cuando lo haga sobre materias que sobrepasan las que, constitucionalmente, están establecidas por reserva de Ley Orgánica. Tales reservas son:
  1. Desarrollo de los derechos fundamentales (Art. 81 CE).

  2. Estatutos de Autonomía (Art. 81 CE).

  3. Régimen electoral general (Art. 81 CE).

  4. Las demás previstas en la Constitución (Art. 81 CE). Estas son, a su vez:

1) Organización Militar (Artículo 8 CE); 2) Defensor del Pueblo (Art. 54 CE); 3) Suspensión de derechos en los Estados de excepción y sitio (Art. 55.2 CE) y regulación general de los Estados de alarma, excepción y sitio (Art. 116.1 CE);  

4) Sucesión de la Corona tras abdicaciones y renuncias (Art. 57.5 CE); 5) Elección de Senadores por provincia (Art. 69.2 CE); 6) Iniciativa legislativa popular (Art. 87.3); 7) Regulación de los referéndums previstos en la Constitución (Art. 92. 2 CE);

8) Autorización a instituciones internacionales para atribuirles competencias derivadas de la Constitución (Art. 93 CE); 9) Estatutos de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado (Art. 104 CE); 10) Regulación del Consejo del Estado (Art. 107 CE);

11) Regulación del Poder Judicial (Art. 122 CE); 12) Estatuto del Consejo General del Poder Judicial (Art. 122.CE); 13) Delimitación del déficit estructural (Art. 135.2 CE)

14) Regulación de los principios de estabilidad presupuestaria (Art. 135.5 CE); 15) Regulación del Tribunal de Cuentas (Art. 136.4 CE); 16) Regulación de los límites provinciales (Art. 141.2 CE);

17) Constitución de una CCAA por las Cortes Generales (Art. 144 CE); 18) Reforma de los Estatutos de Autonomía (Art. 147.3 CE); 19) Transferencia de competencias de titularidad estatal a las CCAA (Art. 150.2 CE); 20) Competencias y formas de colaboración financiera entre las CCAA y el Estado (Art. 157.3 CE);

21) Legitimación activa para interponer recursos de inconstitucionalidad en los casos no previstos en la Constitución (Art. 162.2 CE); 22) Regulación del Tribunal Constitucional (Art. 165 CE).

Fuente: Canal Congreso de los Diputados (YouTube)

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