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Legislación delegada

Decreto legislativo y Decreto-ley

Legislación delegada

Lección compartida con el curso Fuentes del Derecho y Jerarquía Normativa

Aunque la clásica tripartición entre poder legislativo, ejecutivo y judicial reservaba al primero la potestad legislativa, es frecuente que en el constitucionalismo contemporáneo se le atribuya al Gobierno la facultad no solo de dictar reglamentos (potestad reglamentaria, de acuerdo con el art. 97 CE), sino la de legislar (potestad legislativa).

Sin embargo, esta competencia se trata siempre desde el principio democrático, de acuerdo con el cual solo las Cortes Generales representan al pueblo español (Art. 66 CE). Por lo tanto, siempre se ha regulado esta cesión de competencia por cuestiones prácticas y bajo el estricto control de las instituciones que sí tienen carácter representativo.

De esta manera, en la Constitución nos encontramos con las normas con rango de ley que reciben el nomen iuris de Decreto legislativo y Decreto-ley. Ambas son dictadas por el Gobierno, pero, como veremos, bajo estrictas limitaciones.

El Decreto-legislativo está regulado del artículo 82 al 85 CE. El primero se refiere a él como un acto de delegación de las Cortes Generales. Los demás subapartados del art. 82 CE deben leerse con atención.

Hay dos supuestos, pues, en los que cabe recurrir al Decreto legislativo: 1) delegación mediante una ley de bases cuando se trate de establecer textos articulados bajo la sujeción de los principios generales indicados en las bases; 2) delegación por ley ordinaria cuando se trate de unificar articulado disperso en una sola ley.

De este modo, la libertad del ejecutivo queda sujeta a las limitaciones establecidas en la ley de bases o bien en el previo contenido aprobado en leyes anteriores. Además, como señalan los apartados tercero y cuarto, existe un plazo concreto y una materia específica que no podrán contravenirse. De lo contrario, el decreto legislativo sería nulo por incurrir en ultra vires. Sin embargo, en caso de falta de declaración de inconstitucionalidad, debe ser el juez ordinario quien plantee la cuestión de constitucionalidad o, incluso, no aplicarlo. Este es un rasgo fundamental respecto a la ley ordinaria, la cual el juez debe aplicar, viéndose su acción limitada a la elevación de la cuestión al TC.

Como reafirmación de prudencia ante la potestad del Gobierno para dictar normas con rango de ley, la Constitución añade el artículo 83:

Artículo 83. Las leyes de bases no podrán en ningún caso: a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases. b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

De esta forma, se explicita la prohibición de incurrir en fraude constitucional por medio de subterfugios que permitan al Gobierno investirse de potestad legislativa.

Art. 82.1.  CE Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior. [Leyes Orgánicas].

  1. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.
  2. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.
  3. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio

5.  La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.

Decreto-ley

Por otra parte, tenemos la figura del Decreto-ley. En este caso, el artículo 86 indica lo siguiente:

  1. caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.
  2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.
  3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

Se trata aquí de otorgar al Gobierno la facultad de dictar normas con fuerza de ley por las razones enumeradas de forma taxativa en el artículo 86: extraordinaria y urgente necesidad. Al respecto, el Alto Tribunal ha indicado que estos conceptos de textura abierta, es decir, susceptibles de interpretación, deben entenderse de forma restrictiva. Sin embargo, también reconoce que, fuera del control de constitucionalidad, el Gobierno opera desde la libertad política para apreciar el supuesto de hecho.

En resumen, el Decreto-ley debe obedecer a razones de difícil previsión y sin cuya regulación no sea viable atender ciertas situaciones de necesidad por los mecanismos del procedimiento legislativo de urgencia (veinte días de acuerdo con el artículo 90.3 CE). Además, el Congreso debe pronunciarse sobre so convalidación. En el Reglamento del Congreso encontramos el procedimiento a seguir en el artículo 151.

Fuente del vídeo: Canal del Congreso de los Diputados (Youtube)

 
Artículo 151. Reglamento del Congreso

  1. El debate y votación sobre la convalidación o derogación de un Real Decreto-ley se realizará en el Pleno de la Cámara o de la Diputación Permanente, antes de transcurrir los treinta días siguientes a su promulgación, de conformidad con lo establecido en el artículo 86. 2, de la Constitución. En todo caso la inserción en el orden del día de un Decreto-ley, para su debate y votación, podrá hacerse tan pronto como hubiere sido objeto de publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.

  2. Un miembro del Gobierno expondrá ante la Cámara las razones que han obligado a su promulgación y el debate subsiguiente se realizará conforme a lo establecido para los de totalidad.

  3. Concluido el debate, se procederá a la votación, en la que los votos afirmativos se entenderán favorables a la convalidación y los negativos favorables a la derogación.

  4. Convalidado un Real Decreto-ley, el Presidente preguntará si algún Grupo Parlamentario desea que se trámite como proyecto de ley. En caso afirmativo, la solicitud será sometida a decisión de la Cámara. Si ésta se pronunciase a favor, se tramitará como provecto de ley por el procedimiento de urgencia, sin que sean admisibles las enmiendas de totalidad de devolución. 5. La Diputación Permanente podrá en su caso tramitar como proyectos de ley por el Procedimiento de urgencia los Decretos-leyes que el Gobierno dicte durante los períodos entre legislaturas. 6. El acuerdo de convalidación o derogación de un Real Decreto-ley se publicará en el “Boletín Oficial del Estado”.

Respecto al carácter de decisión política sujeta a control a la hora de decidir si concurren los presupuestos de extraordinaria y urgente necesidad,  la STC 111/1983, de 2 de diciembre, indicaba:

“tal margen de apreciación de la concurrencia del presupuesto habilitante concedido a los órganos políticos no impide que el Tribunal pueda controlar aquélla como se reconoce en la invocada Sentencia. Para verificar si existe o no presupuesto habilitante, se añade [que sea] necesario acudir a la elaboración en su conjunto de todos aquellos factores que hayan aconsejado al Gobierno dictar el Decreto- Ley de referencia, los cuales han quedado reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate Parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma”.

Como puede observarse, durante todo el proceso de delegación legislativa existe un control parlamentario sin el cual los decretos legislativos y decretos leyes no pueden prosperar para alcanzar el rango de ley.

También debe subrayarse las limitaciones constitucionalmente indicadas en el artículo 86 CE: las medidas adoptadas serían nulas si afectasen a las materias que deben ser de competencia exclusiva del Congreso (instituciones básicas del Estado, derechos y libertades del Título I, CCAA y Derecho electoral). De lo contrario, se abriría la puerta para el fraude constitucional y la dictadura del Gobierno.

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